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LE
PLAN CRÉPET DE 1845
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Les conditions de l'application du plan Lors de la conception du plan, la commission chargée du projet définissait ainsi l’utilité de mener à terme un tel projet(41) : " Avec un plan, toutes les contestations entre propriétaires intéressés peuvent se régulariser ; avec un plan arrêté et approuvé, une population intelligente et laborieuse sait où elle doit porter son industrie et son travail. Le spéculateur sait aussi lui-même où il peut, en partageant des terres livrées seulement à la culture, les rendre propres à la construction. De là, plus-value des terrains et accroissement de la fortune publique. Un plan est utile, parce que les constructeurs, les entrepreneurs, en venant s’établir sur des terrains vierges ou même déjà destinés à la construction, sont certains de leur alignement, sont certains qu’en construisant sur un plan arrêté, ils ne seront pas sujet, plus tard, à se trouver soit en avancement, soit en reculement, et à voir ainsi leur propriété frappée d’une non-valeur [(...) La commission a cherché] à concilier l’oeuvre de l’art avec les intérêts des contribuables. Elle a cherché à prévoir les besoins de l’avenir, sans compromettre les besoins actuels ; sa sagesse et sa prudence ne lui ont pas permis de jeter le trouble dans la propriété, et de prêter la main à la ruine des citoyens ". C’est pourtant ce que les propriétaires vont reprocher, lors de la mise en place du plan Van Doren, à la commune. Les objectifs de celle-ci sont louables, cependant elle est tellement désireuse de les voir se réaliser rapidement qu’elle commet plusieurs erreurs. Ce faisant, elle menace l’équilibre institué jusqu’alors concernant les échanges et les dons de terrains des propriétaires et elle compromet la réalisation de ce troisième plan d’alignement et d'extension. Un climat de confiance pour ouvrir les voies du plan Scève Avant la conception du plan Van Doren, il existe un climat de confiance entre les propriétaires et la municipalité, qui permet aux mécanismes d’ouverture des rues, institués lors de la conception du plan Scève, à partir de 1825, de fonctionner parfaitement. Christophe Crépet, le voyer de la Guillotière, le souligne à plusieurs reprises. À la suite de l’inondation de 1840, une quinzaine d'années, après les premières applications du plan Scève, il constate(42) que " presque partout, les propriétaires s’empressent de reconstruire, maisons et murs de clôtures, sur leurs anciennes fondations et dans les localités où les besoins d’une rectification d’alignement se fait principalement sentir ". En l’absence d’un plan général d’alignement, il demande alors au maire l’autorisation d’employer des plans de détail exécutés par Antoine Scève. Ceux-ci, cependant, " non revêtus de l’approbation de l’administration supérieure ne peuvent en quelques sortes être mis à exécution que sur le bon plaisir des propriétaires, qui s’y conforment le plus souvent par convenance ". Lors d’un rapport ultérieur(43), il précise : " Pendant les premiers temps de la confection du plan [Van Doren], je suivais soit les tracés existants, soit ceux qui avaient été créés par mon prédécesseur et sanctionnés pour ainsi dire par le temps ; jusqu’à cette époque, 1843, aucune réclamation particulière et même judiciaire n’était venue troubler cet état. Pleins de confiance dans les vues paternelles, non seulement de cette administration, mais de la précédente, les administrés qui demandaient des alignements, les exécutaient presque toujours, même avec de grands sacrifices ". La rue des Martyrs et le début de la contestation des propriétaires Cet état de grâce semble se rompre en 1843, date à laquelle Crépet est contraint, par le conseil municipal, de donner les nouveaux alignements du plan Van Doren(44), tandis que ce dernier est porté à la connaissance du public. Pourtant, dès 1842, l’exemple de la rue des Martyrs (actuelle rue de Créqui) permet de constater qu’une opposition existe déjà de la part des propriétaires. A cette date, les mandataires du sieur Suiphon écrivent au maire une lettre violente(45), dans laquelle ils reprochent au conseil municipal de donner des alignements à titre officieux, et de refuser de payer des indemnités pour le terrain des rues. Les termes du conflit peuvent être résumés ainsi. Il s’agit de prolonger la rue des Martyrs, au sud, qui doit traverser le clos Suiphon, situé entre le cours Lafayette et la Grande Rue de la Guillotière. Le propriétaire du clos envisage d’ouvrir une rue de 10 mètres de large, alors que le conseil municipal, dans sa délibération du 1er décembre 1842(46), décide de la porter à 13,33 mètres. Dans cette même délibération, il est aussi écrit " que les alignements seraient seulement communiqués à titre officieux aux parties intéressées, afin que la commune ne paraisse prendre aucun engagement, même indirectement, pour le terrain retranché [la différence entre les deux largeurs] et ne puisse jamais être recherchée sur la question d’indemnité ". Les auteurs de la lettre réfutent cette décision par les arguments suivants : la rue projetée n’appartient pas à la Ville puisqu’elle n’en a pas acheté le terrain, elle est donc privée et le maire n’a pas le droit d’en imposer le tracé, l’alignement, ni la largeur, qui demeurent sous la seule responsabilité du propriétaire. Lorsque la commune désirera rendre cette voie publique, elle devra l’acheter, soit à l’amiable, soit par expropriation forcée. À leurs yeux, le conseil municipal a commis trois fautes. " [Il] s’est écarté des règles du droit lorsqu’il a voulu régler lui-même à 13,33 m la largeur de cette rue. La commune ne peut pas contraindre le propriétaire à changer ses projets de percement et de division. Le Conseil s’est encore écarté des règles du droit, lorsqu’il a voulu que le maire délivrât les alignements à titre officieux. Le maire ne peut donner que des alignements officiels sur les chemins appartenant à la voirie vicinale ou urbaine. Il ne peut jamais donner des alignements à titre officieux ; et surtout il n’a aucun pouvoir d’aucune espèce sur une rue particulière, dépendant des propriétés privées. Enfin le Conseil a violé un des principes élémentaires de notre droit public, principe consigné dans le code civil, dans la charte constitutionnelle et dans les lois spéciales en la matière, lorsqu’il a prescrit au maire des mesures et des précautions pour opérer des retranchements de terrain sans indemnité [...] Le Conseil municipal n’a d’autre but que d’obtenir une rue de 13,33 m sans aucun frais. Parviendra-t-il à ce but ? Non : car la loi ne le veut pas "(47). Suit une proposition de transaction où Suiphon donne la rue de 10 m et échange la différence, pour atteindre 13,33 m, avec la rue de l’Arquebuse située à l’ouest. Le contenu de ce texte est sans doute à moduler puisqu’il constitue un chantage(48) visant à l’obtention d’un échange de terrain. Cependant, les pratiques mises en oeuvre par la commune sont précisément décrites, même si elles le sont de façon excessive. C'est donc la mise en place officieuse du nouveau plan, qui remet en cause l'équilibre atteint entre la commune et les propriétaires avec le plan Scève.
L'intensification de l'opposition des propriétaires à partir de 1843 À partir de 1843 ces pratiques font l’objet de nombreuses oppositions de la part des propriétaires. Ceux-ci focalisent leur attention sur ce qui constitue la faille juridique la plus facilement contestable : la mise en application d’un plan qui n’a été approuvé ni par le conseil municipal, ni par une autre autorité. Un brouillon de lettre(49), qui pourrait émaner du préfet, demande au maire de rendre des comptes à ce sujet. Ce rappel à l’ordre a été provoqué par la réclamation d’un propriétaire qui désire l’application rapide du nouveau plan et signale " quelques intérêts dissidents ". " Des insinuations contenues dans cette pièce [la réclamation], il résulterait que le plan dont il s’agit, bien que le Conseil municipal n’ait pas encore été appelé à le sanctionner, recevrait néanmoins, de par l’administration municipale, une application prématurée par la fixation d’alignements et l’exécution de remblais subordonnés aux tracés qu’il embrasse ". Il est clair que la municipalité s’est elle-même placée à la limite de la légalité. Le rapport du voyer est encore plus explicite dans sa description des faits(50) : " Quelques propriétaires réclament l’exécution du plan, actuellement en voie de confection, c’est le plus petit nombre, mais d’autres, par contre coup, s’y opposent formellement ou réclament des dommages-intérêts en paiement de terrains cédés. J’ai évité, pendant plusieurs années, en dirigeant les alignements dans l’intérêt de la commune, un état de choses qui vient aujourd’hui troubler l’économie des finances communales. [...] Nul doute, Monsieur le Maire, [...] qu’il ne surgisse de toutes parts, soit des réclamations soit des assignations et créent aussi des embarras extraordinaires à l’administration [...] Je ne crains pas de vous dire, Monsieur le Maire, que je ne puis tenir contre de semblables réclamations, portant [...] sur ce que le plan n’étant point approuvé par Ordonnance Royale, n’est point exécutoire ". L’exposé est complété par l’exemple de trois propriétaires qui réclament une indemnité et par celui de deux autres qui reprochent au voyer de délivrer des permissions n’ayant aucun caractère définitif. " MM. Brirot et Bouchardy menacent l’administration, non seulement de dommages et intérêts, mais même votre voyer, pour avoir stipulé sur sa permission, par mesure de prudence, que les constructions à élever sur les rues des Martyrs et Duguesclin étaient aux risques et périls des constructeurs, le plan de ville indiquant le prolongement des rues de la Part-Dieu et de Chaponnay, sur les lieux même désignés par MM. Fleury et Albert ". En somme, selon que les propriétaires sont favorables ou non au plan, ils mettent en avant le droit du maire de donner l’alignement ou au contraire la non approbation du plan. Pour parer au plus pressé en attendant que les délibérations sur le plan aient officiellement lieu, la commune retarde la délivrance des permis. Ceci déclenche, à nouveau, la réaction des propriétaires qui réclament leurs alignements à la mairie par sommations d’huissier(51).
L'ouverture des voies du plan Van Doren momentanément remise en cause Cette opposition des propriétaires au nouveau plan et aux pratiques de la municipalité est grave, car elle remet en cause l’application du plan Van Doren(52). En effet, si les parties anciennes de la commune doivent faire l’objet de transactions traditionnelles, la réalisation des voies nouvelles est fondée, au contraire, sur le principe du don gratuit de terrain. " L’adoption pure et simple du plan que nous vous présentons avec tous ses tracés nouveaux entraînerait nécessairement la commune dans une dépense de plusieurs millions ; dépense qu’elle ne pourrait pas supporter avec ses propres ressources et qui la jetterait dans un embarras inextricable, n’ayant ni les moyens, ni le temps de se pourvoir contre des demandes incessantes [...] [La commission a donc arrêté] que toutes rues nouvelles, places, cours et quais ne seraient acceptés et ouverts qu’à la condition expresse et formelle que tous les propriétaires riverains en feraient un abandon gratuit en faveur de la commune "(53). Les propriétaires concernés sont donc convoqués à la mairie et leur réponse est révélatrice du climat de suspicion qui s’est installé. " Malheureusement, les espérances de votre commission ont été en partie trompées ; ce qu’elle pensait être agréable aux propriétaires, comme donnant une plus-value à leur terrain, n’a paru à leurs yeux, qu’une espèce de spoliation, de telle sorte que la majorité n’a point voulu faire de cession gratuite "(54). Cependant, la commune reste sur ses positions et se contente d’indiquer sur le plan, par des lignes pointillées les projets qui ne seront réalisés qu’à la condition qu’il y ait don, mais qu’elle ne sera pas contrainte de mettre en oeuvre par ses propres moyens. Ceci explique, lors des délibérations du conseil municipal au sujet du plan(55), le nombre important des nouvelles voies prévues et l’ambition quelque peu démesurée du nouveau plan d’alignement. Collomb, l’un des conseillers municipaux, estime, devant cet échec, que le plan a été rendu public trop tôt, et que les propriétaires n’auraient pas opposé une telle résistance s’ils avaient découvert les projets au moment de la négociation(56). Cette analyse est pertinente bien qu’incomplète. Dans son obstination à vouloir faire appliquer rapidement le nouveau plan, la municipalité a commis des erreurs. Elle a négligé d’attendre l’approbation du plan ; elle a été contrainte, pour en commencer l’application, de le rendre public prématurément ; enfin, elle a employé, pour cela, des procédés à la limite de la légalité. L’opposition des propriétaires a très certainement ralenti la réalisation du projet, sans toutefois l’enrayer véritablement car elle ne semble avoir été que temporaire. En effet, après cette date, les donations de terrains continuent. Peut-être faut-il alors considérer cet épisode comme un incident qui a mis, un temps, cet équilibre en danger et qui donc, en révèle les limites. Celui-ci va d'ailleurs être appelé, très vite, à évoluer, du fait du développement de l'haussmannisation au milieu du siècle qui va entraîner de profondes mutation dans le droit urbain, en particulier le développement de l'expropriation pour utilité publique. Anne-Sophie Clémençon Centre nationale de la recheche scientifique Lyon, ESA 5049
Légende des illustrations Fig. 1. Laurent Dignoscyo, Plan général des propriétés appartenant aux Hospices Civils de Lyon situées sur [...] la rive gauche du Rhône, 1:5000e, 1839. Lyon, Archives municipales, 2 S 102/a (cliché 4 Ph 269). C’est un état précis de la rive gauche juste avant la mise en application, dès 1843, du plan Van Doren et Terra. Fig. 2. Christophe Crépet, Plan topographique de la Guillotière, 1:5000e, 1845. Lyon, Archives municipales, 2 S 14/a (cliché 4 Ph 513). Fig. 3. [Van Doren et Terra], [Plan de la Guillotière], feuille n°19 montrant l’intersection des avenues de Saxe et Lafayette, 1:500e, [1846]. Lyon, Archives municipales, 1541 Wp 284 (cliché 5 Ph 35584). L’assemblage des 58 planches, qui aurait permis de découvrir, entre autres, l’aspect du 3e plan d’extension de la Guillotière, n’a pu être réalisé pour cette exposition. Fig. 4. Laurent Dignoscyo et Eugène Rembielinski, Plan topographique de la ville de Lyon et de ses environs, vue partielle, 1:10000e, 1847. Lyon, Archives municipales, 2 S 574 (cliché 5 Ph 35570). État de la rive gauche après le début de l’application du plan Van Doren et Terra, et avant l’atlas des Dignoscyo. Fig. 5. Dignoscyo père et fils, Plan du 3e arrondissement [...], feuille n°7 montrant l’intersection des avenues de Saxe et Lafayette, 1:500e, 1855-1857, avec rajouts postérieurs. Lyon, Archives municipales, 1541 Wp 11 (cliché 5 Ph 35583).
41-
Commission
du plan de ville, rapport [...], vers 1844, loc. cit. |
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